به گزارش «نبض انرژی» لایحه برنامه پنجساله هفتم توسعه اقتصادی و اجتماعی که اخیراً در حیات دولت تصویب شد، برای نخستین بار در تاریخ برنامه‌ریزی کشور به موضوع آب از منظر «حکمرانی» اهمیت ویژه‌ای داده که این مسئله را باید به فال نیک گرفت.
در واقع بخش ۸ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه که نگاهی کلی به موضوع آب داشت، در لایحه برنامه جدید و در فصل نهم به «حکمرانی منابع آب» تغییر نام یافته که نشان دهنده اتخاذ شیوه‌های حاکمیتی برای صیانت از این منابع گران‌قیمت است.
این توجه ویژه از نگرانی مدیریت کلان کشور در مورد تعادل منابع و مصارف آبی ایران طی سال‌های آتی نشأت گرفته که در صورت غفلت از آن می‌تواند هزینههای بسیار سنگینی را برای بخش‌های امنیتی، اجتماعی و اقتصادی به همراه داشته باشد.
در واقع تغییرات اقلیمی و خشکسالی‌های پی‌درپی که ظرف چندسال اخیر منابع آبی کشور را به حداقل نیم قرن گذشته تقلیل داده و همچنین رشد چشمگیر مصرف آب در بخش‌های کشاورزی، صنعتی و شرب (خانگی) باعث شده تا ظرفیت تأمین آب کمتر از میزان مصرف مردم به این ماده حیاتی شده و روز به روز شدت تنش آبی در نقاط مختلف ایران افزایش یابد.
بر اساس آمار رسمی حجم آب‌های تجدید پذیر ایران که ۳۵ سال قبل(در زمان آغاز اجرای برنامه پنجساله اول توسعه) ۱۴۰ میلیارد مترمکعب در سال بود، اینک به کمتر از ۹۸ میلیارد مترمکعب کاهش یافته و مصارف آبی هم در تمامی بخش‌های اقتصادی و اجتماعی از ۷۰ میلیارد مترمکعب در سال به بیش از ۹۴ میلیارد مترمکعب رسیده است. یعنی دارایی‌های سالانه آبی کشور ظرف ۳۵ سال گذشته ۳۰ درصد کمتر و مصارف آبی ایران ۳۴ درصد بیشتر شده و ناترازی بزرگی میان منابع و مصارف آبی به وجود آمده است.
مردم ما اینک سالانه ۹۵ درصد بارش‌های جوی و ذخایر آب‌های تجدیدپذیر خود را مصرف می‌کند و مابقی هم به شکل تبخیر و تعرق از بین می‌رود. در نتیجه سهمی برای احیای سفره‌های خالی‌شده زمین باقی نمی‌ماند و روز به روز بانک آب‌های بین نسلی کشور تخلیه می‌شود.
اُفت ۵ درصدی میانگین سطح آب‌های زیرزمینی بیانگر این واقعیت است که موجودی آب ایران به سرعت در حال کاهش است و با ادامه این وضعیت تا پایان برنامه هفتم توسعه بخش قابل‌توجهی از نیازهای آبی ما بدون پاسخ خواهد ماند که به منزله «بحران بی‌آبی» است.
دقیقاً به همین دلیل «حکمرانی منابع آب» به یکی از اصول اساسی برنامه هفتم توسعه تبدیل شده تا از باقی‌مانده ذخایر آبی کشور ظرف ۵ سال پیش رو به نحو مطلوبی صیانت شود، اما وقتی سخن از حکمرانی به میان می‌آید، باید ساختارها و ابزار اعمال حاکمیت آب هم طراحی و تدوین شود.
اگرچه براساس اصل ۴۵ قانون اساسی منابع آبی جزو انفال و اختیار تخصیص آن‌ها در ید حکومت اسلامی است، ولی تاکنون ابزارهای اعمال این حاکمیت در جامعه به درستی طراحی نشده و به همین دلیل بخش قابل ملاحظه‌ای از منابع آبی کشور در بخش‌های مختلف مصرفی بدون بهره‌وری لازم به هدر می‌رود.
بخش کشاورزی که با هدف تأمین امنیت غذایی بین ۷۵ تا ۸۳ درصد از منابع آبی ایران را مصرف می‌کند، هنوز به بهره‌وری لازم در تولید محصول نرسیده و میزان هدر رفت آب در این بخش بسیار بالاست.
اجرای الگوی کشت بهره‌ورانه و همچنین جلوگیری از برداشت‌های بی‌رویه آب از چاههای کشاورزی در پنج سال آینده به حاکمیتی مقتدر نیاز دارد که در پیش‌نویس برنامه هفتم توسعه چنین اقتداری به چشم نمی‌خورد و یا اینکه قدرت حاکمیتی که باید به صورت متمرکز در اختیار یک نهاد بالادستی باشد، به گونه‌ای میان نهادهای مختلف تقسیم شده که از شدت تأثیرگذاری آن کاسته است.
واگذاری‌های غلط
به عنوان نمونه در ماده ۱۲۵لایحه برنامه مذکور، وزارت نیرو به منظور افزایش بهره‌وری، کاهش ساختار موازی، کاهش هزینههای بالاسری و تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌های سازمانی مکلف شده است حداکثر تا پایان سال دوم برنامه نسبت به رفع هرگونه تعارض منافع شرکتی در مدیریت منابع آب و همچنین اصلاح ساختار شرکتهای زیر مجموعه خود در بخش آب اعم از ادغام یا انحلال یا واگذاری بخشی از وظایف آن‌ها به شهرداریها با تصویب شورای عالی اداری اقدام کند.
این در حالی است که تفویض اختیار شرکتهای مدیریت آب به شهرداریها، یکی از نقاط ضعف حکمرانی آب در ۵ سال آینده خواهد بود. زیرا شهرداریها به عنوان یکی از بزرگ‌ترین مصرف‌کنندگان غیربهره‌ور منابع آب‌های زیرزمینی، هرگز توانایی تخصیص بهینه منابع آبی را ندارند. از سوی دیگر شهرداریها که جزو بدهکاران بزرگ به شرکتهای توزیع آب هستند، چگونه قادر خواهند بود کسری منابع مالی شرکتهای مذکور را تأمین کرده و آن‌ها را سودآور کنند؟
همچنین از آنجا که مدیریت شهری دارای تنوع فراوان در نقاط مختلف کشور است و هر شهر براساس ویژگی‌های فرهنگی و اقلیمی خاص خود توسط شهرداری مدیریت می‌شود، لذا واگذاری شرکتهای منابع آب به شهرداریها باعث تضعیف حکمرانی متمرکز در صیانت از منابع آبی خواهد شد و چه بسا میزان اتلاف آب در بخش شرب خانگی را افزایش دهد.
تعارض منافع دستگاه‌ها
در ماده ۱۲۸ لایحه مذکور هم به منظور افزایش بهره‌وری آب در بخش کشاورزی، وظایفی بر عهده وزارت نیرو گذاشته شده که اجرای آن‌ها منوط به همکاری وزارت جهاد کشاورزی است. تجربه ۴۰ سال گذشته نشان می‌دهد که تعارض منافع دو دستگاه مذکور در تخصیص و مصرف آب، هیچ‌گاه منجر به اتخاذ رویه مشترک برای صیانت از منابع آبی نشده و در واقع بخش اعظم مشکل فعلی کشور ناشی از اختلاف دیدگاه ساختاری میان این دو نهاد روی موضوع آب است.
وزارت نیرو همواره آب را به عنوان کالایی معرفی کرده است که با قیمت گزاف تأمین می‌شود، ولی با کمترین ارزش اقتصادی در اختیار تولید محصولات غیر بهره‌ور کشاورزی قرار می‌گیرد. در مقابل، وزارت جهاد کشاورزی اعتقاد دارد که آب به عنوان زیرساخت تأمین امنیت غذایی کشور و پیش نیاز رشد تولید محصولات کشاورزی، باید با قیمتی ارزان و به حد کافی در اختیار بهره‌برداران قرار گیرد.
پُرواضح است که این تفاوت دیدگاه به ارزش مواد اولیه و محصول نهایی، هرگز انگیزه‌ای برای همکاری دو دستگاه مذکور در اصلاح اقتصاد آب نخواهد شد.
در فصل دهم همین برنامه و در ماده ۱۴۶ وزارت جهاد کشاورزی به نوعی دیگر مکلف به تأمین امنیت غذایی براساس منابع و مصارف آب شده که می‌تواند مرجعی برای ادامه اختلافات با وزارت نیرو در اصلاح اقتصاد آب باشد.
بهتر بود اصلاح اقتصاد آب و تعیین ارزش مواد اولیه در محصول نهایی به نهادی فرادستی نظیر شورای عالی آب یا ستاد تنظیم بازار واگذار می‌شد تا بر اساس الگوی عرضه و تقاضا قیمت واقعی آب را تعیین و اقتصاد این حوزه را اصلاح می‌کرد.
موارد دیگری از این شرط اجرایی(که دو نهاد دارای اختلاف دیدگاه را به همکاری با یکدیگر مجاب می‌کند) می‌توان در مواد ۱۳۶ و ۱۴۳ و ۱۴۵ همین برنامه مشاهده کرد. چنانکه ماده ۱۲۹ لایحه برنامه هفتم توسعه هم به تدوین نظام‌نامه و استقرار مدیریت مشارکتی آب با ایجاد یا تقویت تشکلهای بهره‌برداران در هر یک از آبخوان‌‌های کشور اختصاص دارد که جزو وظایف نیرو قلمداد شده ولی باید با همکاری وزارت جهاد کشاورزی به اجرا گذاشته شود.
در این ماده هم تعارض منافع دو دستگاه اجرایی می‌تواند به تعویق یا انحراف شیوه‌نامه تدوینی منجر شود. از سوی دیگر با تفویض وظایف تصدی‌گری وزارت نیرو در حفاظت و بهره‌برداری از منابع آب‌های زیرزمینی و سطحی (نظیر گشت و بازرسی، جلوگیری از اضافه برداشت از چاههای مجاز، اقدامات انسداد چاههای غیرمجاز، جمع‌آوری آب‌بها و تعمیر و نگهداری شبکه‌‌های آبیاری) به تشکلهای بهره‌برداران، این احتمال وجود دارد که منابع آبی یک منطقه تحت مدیریت و حاکمیت گروهی خاص قرار گیرد که در این صورت برخلاف اصل ۴۵ قانون اساسی و موضوع دارایی‌های انفال است.
همان‌طور که پیشتر گفته شد حاکمیت منابع انفال براساس قانون برعهده حکومت اسلامی است، نه گروهی از بهره‌برداران خاص! هرچند که در این پیش‌نویس نظارت بر عملکرد تشکلهای مذکور به عهده وزارت نیرو قرار گرفته است.
در ماده ۱۳۱ لایحه برنامه هفتم توسعه هم وزارت نیرو مکلف شده برنامه الگوی مصرف بهینه آب شرب و بهداشتی خانگی را برحسب بُعد خانوار به تفکیک مناطق و اقلیم‌‌های آب و هوایی مختلف شهری و روستایی تعیین و آب‌بهای شهری و روستایی را پس از تصویب هیئت‌وزیران ابلاغ کند.
اجرای این مورد چنانچه مدیریت شرکتهای آب بر اساس ماده ۱۲۵همین لایحه به شهرداریها واگذار شود، با چالش جدی روبرو خواهد شد. زیرا شهرداریها مالک شرکت‌هایی خواهند شد که اختیاری در قیمت‌گذاری محصول و خدمات آن‌ها ندارند. بدیهی است مدیریتی که اختیاری در اصلاح اقتصاد شرکتهای زیان‌ده واگذار شده ندارد، نمی‌تواند حاکمیتی مطلوب بر منابع آبی و بهبود مدیریت شرکتهای مذکور اعمال کند.
به نظر می‌رسد اجرای ماده ۱۲۹ ناقض ماده ۱۲۵ و مداخله دولت در عملکرد شرکت‌هایی است که به بخش غیردولتی واگذار کرده، بنابراین یا باید از واگذاری شرکتهای آب به شهرداریها صرف‌نظر کرد و یا اختیار تصمیم‌گیری در مورد تعیین الگوی مصرف و قیمت آب‌بها را هم به شهرداریها سپرد که صد البته برهم زننده اصول حاکمیت متمرکز آب در کشور است.
چرا که رقابت شهرداری ها با یکدیگر در افزایش درآمد و تفاوت قیمت‌گذاری آب در شهرهای مختلف می‌تواند منجر به اعتراضات اجتماعی یا حتی مهاجرت منابع آب شهری از یک ناحیه به ناحیه دیگر شود.
استمداد از دستگاه‌های غیرمسئول
همچنین در ماده ۱۳۳ اجرای حکمرانی آب به شکل استمداد از نهادهایی درخواست شده که تحت مدیریت قوه مجریه نیستند و ممکن است در عمل به موارد درخواستی، مرتکب تأخیر یا استنکاف از اجرای احکام شوند.
پیشنهادکنندگان این بند برای همکاری نیروی انتظامی و قوه قضائیه با وزارت نیرو در برخورد با برداشت کنندگان غیرمجاز آب و تجاوز کنندگان به حریم رودخانه‌ها، تالاب‌ها و دریا‌ها به ماده ۱۹قانون مجازات اسلامی استناد کرده‌اند و خواستار حداکثر همکاری با وزارت نیرو شده‌اند،اما تجربه سال‌های قبل نشان می‌دهد که محاکم قضایی برای صدور رأی در این‌گونه پرونده‌ها تابع دلایل وزارت نیرو نیستند و براساس رویه‌های معمول خودعمل می‌کنند. از سوی دیگر تعدد پرونده های قضایی در دادگاه ها می‌تواند مانع رسیدگی فوری به جرایم این حوزه و اعطای فرصت بیشتر به متخلفان برای ادامه برداشت غیرمجاز آب شود.
از سوی دیگر، نیروی انتظامی هم تعهدی به تبعیت از دستور وزارت نیرو ندارد و ممکن است برخورد با جرایم مشهود را به دریافت دستور قضایی موکول کنند که صد البته رویه‌ای درست و منطقی است. این مشکل در اجرای ماده ۱۳۵ لایحه برنامه هفتم و تبصره الحاقی آن هم به چشم می‌خورد. علاوه بر این، تعدد وظایف نیروی انتظامی و کمبود امکانات فنی و نیروی انسانی در پاسگاه‌ها می‌تواند اجرای این مواد قانونی را با تأخیر روبرو کرده و به تضعیف حُکمرانی آب منجر شود، بنابراین بهتر است به جای استمداد از دو نهاد مذکور که مشکلات اجرایی خاص خود را دارند، نسبت به تشکیل شعب ویژه جرائم آب در محاکم قضایی با هدف تسریع در صدور رأی و همچنین تأسیس نهاد «پلیس آب» با همکاری وزارت نیرو و نیروی انتظامی برای برخورد قاطع و سریع با متخلفان اقدام شود.
پلیس آب که منابع مالی و فنی آن از سوی وزارت نیرو و منابع انسانی و الگوهای رفتاری آن توسط نیروی انتظامی تأمین خواهد شد، بهترین شکل برخورد انتظامی با متخلفان در حوزه حکمرانی آب است.
این پیشنهادها را می‌توان در قالب مصوبه جلسه سران قوا یا حتی با کسب اجازه از فرماندهی کل قوا عملی کرد تا پشتوانه اجرایی قوی‌تری برخوردار شوند.
نمونه دیگری از مشکلات لایحه برنامه هفتم توسعه را می‌توان در ماده ۱۴۴ فصل نهم مشاهده کرد. در این ماده دولت مکلف است تا پایان سال اول برنامه، سازوکار‌‌های اجرایی لازم را برای مدیریت یکپارچه تالاب‌ها و دریاچه‌‌های کشور با تأکید بر وظایف و اختیارات وزارتخانه‌‌های نیرو، جهاد کشاورزی میراث فرهنگی گردشگری و صنایع‌دستی و سازمان حفاظت محیط زیست و با جلب مشارکت بهره‌برداران در دشت‌‌های پیرامون تالاب‌ها و دریاچه‌‌‌‌ها ایجاد کند.
ای کاش به جای این تشکیک و تردید در تعیین حاکمیت تالاب‌ها، برنامه هفتم به وضوح از مدیریت تالاب‌ها توسط وزارت نیرو حمایت می‌کرد. زیرا بدون شک تالاب‌ها جزو منابع آبی کشور هستند و واگذاری مدیریت آن‌ها به هر نهاد دیگری غیر از وزارت نیرو می‌تواند به انحراف منابع مذکور از اهداف حکمرانی متمرکز آب منجر شود.
امید است که نمایندگان قوه مقننه هنگام بررسی لایحه مذکور به پیشنهادهای فوق با دقت توجه کنند تا قانون برنامه هفتم از ساختاری محکم برای حکمرانی آب در ۵ سال آینده برخوردار شود.
کامران نرجه – روزنامه اطلاعات
