رفع ناترازی‌ها، اولویت اصلی صنعت برق در برنامه هفتم

به گزارش خبرنگار «نبض انرژی» بدون تردید تحقق رشد اقتصادی 8 درصد در سیاست های کلی ابلاغی برنامه هفتم بدون حل دو ناترازی فوق الذکر غیر ممکن است. برای رسیدن به این هدف‌گذاری علاوه بر احداث زیر ساخت های برق مورد نیاز، انرژی اولیه یا سوخت نیروگاه‌های جدید نیز می‌بایست تأمین شود. اگر متوسط رشد مصرف برق طی برنامه هفتم را برابر با متوسط رشد مصرف در یک دهه گذشته (4.5 درصد) در نظر بگیریم، صنعت برق کشور نیازمند احداث سالانه حدود 5000 مگاوات نیروگاه و توسعه شبکه‌های انتقال و توزیع نیروی برق متناسب با آن با سرمایه گذاری بالغ بر 5 میلیارد دلار در سال خواهد بود. در کنار پاسخگویی به این میزان از رشد مصرف، می‌بایست ناترازی حدود 15 هزار مگاواتی تولید و مصرف سال های گذشته را نیز در طی سال‌های برنامه هفتم جبران کرد که این مهم نیازمند احداث سالانه حداقل 3000 مگاوات نیروگاه جدید است. با فرض عدم بازنشستگی نیروگاه قدیمی فعلی(در حال حاضر حداقل ۷۰۰۰ مگاوات از نیروگاه‌های موجود در اولویت بازنشستگی هستند) صنعت برق سالانه نیاز به احداث ۸۰۰۰ مگاوات ظرفیت نیروگاهی جدید دارد. ساخت این میزان ظرفیت نیروگاهی جدید نیازمند سیاست‌های کلی زیر است.
1- تأمین منابع مالی مورد نیاز صنعت برق کشور که صندوق توسعه ملی در این خصوص نقشس پررنگی داشته و این نقش می باید بیش از گذشته مورد توجه برنامه ریزان برنامه هفتم قرار گیرد.
2- بسیج امکانات کشور برای ساخت داخل توربین و تجهیزات نیروگاهی در شرایط رقابتی برای تامین و نصب سالانه 8 هزار مگاوات نیروگاه جدید که می‌بایست در اولویت سیاستگذاران کشور قرار گیرد.
3- تأمین انرژی اولیه شامل گاز طبیعی یا سوخت مایع ظرفیت جدید نیروگاهی کشور حداقل معادل ۱۰ درصد سوخت تحویلی فعلی به نیروگاه‌های موجود باید در اولویت برنامه هفتم قرار گیرد.
4- افزایش بازدهی نیروگاه‌های موجود با احداث و تکمیل واحدهای بخار نیروگاه‌های سیکل ترکیبی
5- توسعه نیروگاه‌های تجدید پذیر برای کاهش مصرف سوخت های فسیلی
6- طرح‌های بهینه سازی مصرف انرژی می‌بایست در اولویت اول کشور، در بخش برق یا گاز قرار گیرد. این امر به مثابه جلوگیری از خونریزی یک بدن مجروح است که بر خون رسانی ارجح است. برنامه بهینه سازی مصرف تنها وابسته به دو وزارتخانه متولی انرژی یعنی وزارت نفت و وزارت نیرو نیست و لازم است همه دستگاه‌های اجرایی 1- در قبول تقاضاهای جدید در احداث کارخانه‌ها و واردات تجهیزات انرژی بر و ساخت مسکن و … معیارها و استانداردهای انرژی را لحاظ و جرایم بازدارنده ای را برای عدم رعایت این استانداردها وضع کنند و 2- روش های قیمت گذاری را به گونه‌ای اصلاح کنند تا انگیزه لازم برای رعایت الگوهای مصرف فراهم گردد.
اگرچه احکامی در برنامه‌های توسعه قبلی برای پیشبرد این اقدامات پیش بینی شده بود و لیکن روند افزایشی شاخص شدت مصرف انرژی و رشد کمتر از برنامه احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر حاکی از ناموفق بودن سیاست گذاری‌ها و یا شیوه‌های اجرایی در این دو حوزه است. در این یادداشت سعی کرده‌ایم مروری بر احکام برنامه‌های توسعه چهارم تا ششم در بخش برق داشته باشیم. علیرغم تنوع سیاست‌ها و احکام متنوع در این برنامه‌ها، نقش پر رنگ توسعه ظرفیت نیروگاهی در این برنامه‌ها بیشتر دیده می‌شود. بند ب ماده 25 قانون برنامه چهارم توسعه، ماده 133 قانون برنامه ششم توسعه و بندهایی از مواد 44 و 48 قانون برنامه ششم توسعه و آیین نامه‌ها و مقررات ابلاغی مرتبط با این مفاد شاهدی بر این ادعا است. هر چند احکام غیر مستقیم و تاثیر گذار دیگری نیز در متن برنامه‌های فوق وجود داشته است. اما در عمل و مقام اجرا، بخش های مذکور چندان که باید مورد توجه قرار نگرفته است. با مروری بر آیین نامه‌های اجرایی، دستورالعمل‌ها و مصوبات مربوط به بندهای فوق کمتر نشانی از سایر بخش‌های زنجیره تامین برق از تامین سوخت تا توزیع، بهینه سازی مصرف، انرژی‌های پاک، رگولاتوری صنعت برق، مدیریت تامین تجهیزات، فنآوری، کارآیی و بازدهی و … دیده می شود. علی رغم تاکیدات فوق، در فاصله 10 سال منتهی به سال 1400، رشد مصرف برق همواره بیشتر از رشد ظرفیت نیروگاهی نصب شده کشور بوده و توسعه ظرفیت نیروگاهی از میزان تقاضا عقب مانده است. در ادامه مروری اجمالی به احکام اصلی برق در برنامه های پنجم و ششم توسعه خواهیم داشت و در نهایت به اولویت های صنعت برق که در برنامه هفتم می بایست به آنها توجه ویژه ای شود اشاره می‌شود.

مروری بر احکام اصلی صنعت برق در برنامه پنجم توسعه
در ماده 133 قانون برنامه پنجم توسعه احکام متعددی برای بخش برق تصویب شد. توسعه نیروگاه های مقیاس کوچک، توسعه نیروگاه های تجدید پذیر، افزایش راندمان نیروگاه ها، انعقاد قرارداد خرید تضمینی، کاهش تلفات شبکه تا توسعه نیروگاه های اتمی را در بین این احکام می توان مشاهده شد. حتی در بند “ز” اجازه صادرات برق به بخش خصوصی نیز داده شده بود. همچنین در این ماده سهم بخش خصوصی و تعاونی از توسعه نیروگاه ها حداقل 25 هزار مگاوات در نظر گرفته شده بود. برای اجرای قانون نیز آیین نامه اجرایی بند های “ب”، “و” و “ز” ماده 133 توسط شورای اقتصاد تصویب و ابلاغ شد.
در مقام اجرا و بر مبنای داده های آمار تفصیلی صنعت برق، در بین سالهای 1390 تا 1395 در حدود 8500 مگاوات نیروگاه حرارتی، اندکی بیشتر از 200 مگاوات نیروگاه تجدید پذیر و حدود 400 مگاوات نیروگاه مقیاس کوچک احداث شد. راندمان نیروگاه ها نیز از حدود 36.9 در سال 1390 به حدود 37.4 در پایان سال 1395 رسید. در بخش کاهش تلفات شبکه های توزیع می توان گفت که عمکرد صنعت برق قابل قبول بوده و تلفات شبکه توزیع برق از 14.7 درصد به 10.79 درصد طی این مدت کاهش یافته است. بورس انرژی در سال 1391 رسما آغاز به کار کرد و فضای خرید و فروش و ترانزیت برق برای اولین بار در کشور ایجاد شد. در خصوص اجرای سیاست‌های بهینه سازی مصرف نیز متاسفانه آمار دقیق و قابل اتکایی در دسترس نیست. در مجموع در خصوص اجرای احکام برنامه پنجم می توان ادعا کرد در بخش‌های نرم افزاری، کاهش تلفات و افزایش راندمان تولید برق توفیق نسبی حاصل شده ولیکن افزایش تحریم‌های ظالمانه و جهش نرخ ارز نقش مهمی در عدم اجرای مناسب احکام بخش برق به ویژه در حوزه سرمایه گذاری و توسعه زیرساخت‌ها در برنامه پنجم داشته است.

مروری بر احکام اصلی صنعت برق در برنامه ششم توسعه
بخش برق در برنامه ششم توسعه نقش بسیار کم رنگی داشت. صرفا در بند “ت” ماده 44 و بند “ب” ماده 48 قانون به ترتیب از وزارت نیرو خواسته شده بود تا 1- قیمت برق را بر مبنای مناسبات بورس تعیین نماید و 2- نسبت به احداث 25 هزار مگاوات نیروگاه توسط سرمایه گذاری بخش غیر دولتی به روش‌های مختلف اقدام نماید. آیین نامه های اجرایی این دو بند به ترتیب در مهر 1400 و اسفند 1397 ابلاغ شد.
در مقام اجرا و بر مبنای داده های آمار تفصیلی صنعت برق، در بین سالهای 1396 تا 1400 در حدود 10500 مگاوات نیروگاه حرارتی، اندکی بیشتر از 500 مگاوات نیروگاه تجدید پذیر و حدود 500 مگاوات نیروگاه مقیاس کوچک احداث شد. راندمان نیروگاه ها نیز از حدود 37.4 درصد در سال 1396 به حدود 39 درصد پایان سال 1400 رسید. تلفات شبکه توزیع برق از 10.79 درصد به 9.75 درصد کاهش یافت. در راستای اصلاح فضای تجارت برق و کاهش سهم دولت، مشترکین صنعتی بالای 5 مگاوات از سال 1399 موظف به تامین برق خود از بورس انرژی یا قراردادهای دو جانبه شدند. سهم معاملات خارج از بازار صنایع نیز در سال 1400 به بیش از 12 درصد از حجم کل برق مصرفی کشور رسید. در خصوص کاهش ناترازی های مالی در سال 1397 بیشترین رکورد درآمد حاصل از مابه التفاوت قیمت تکلیفی و قیمت تمام شده (بیش از 11 همت) وصول گردید. گواهی ظرفیت، به عنوان ابزاری برای تامین ظرفیت مورد نیاز برای مصرف کنندگان جدید در سال 1398 برای اولین بار در بورس انرژی معامله شد. اگرچه بطور نسبی در بخش توسعه ظرفیت و بهبود شاخص‌های افزایش راندمان و کاهش تلفات طی این برنامه توفیق حاصل گردید ولیکن در این دوره در خصوص بهینه سازی مصرف اقدام قابل توجهی صورت نگرفت. اگرچه مقدمات کارهایی نظیر تعویض کولرهای فرسوده در مناطق گرمسیر و برق رسانی به چاه‌های کشاورزی و کاهش مصرف گازوییل در این حوزه تفاهم گردید ولی عملاً به دلیل ناهمسویی سیاست ها در حوزه وزارت نیرو و نفت این دو اقدام نیز ناکام ماند. در این دوره خروج آمریکا از برجام و بازگشت تحریم از سال 1398، جهش دوباره نرخ ارز از عواملی بود که می‌توان ادعا کرد بر عدم اجرای کامل مفاد و سیاست‌های برنامه ششم توسعه در بخش برق تاثیر فراوانی داشت.
با مروری بر برنامه‌های پنجم و ششم ملاحظه می‌شود که این احکام نتوانستند مشکلات صنعت برق را مرتفع نمایند. بر همین اساس صنعت برق کشور در پایان سال 1400 به صورت همزمان با ناترازی مالی (درآمد – هزینه) و انرژی (تولید-مصرف) شدید روبرو شد. بدهی بالغ بر 90 هزار میلیارد تومانی صنعت برق در پایان سال 1400 در کنار کسری 15 هزار مگاواتی برق در ایام اوج مصرف تابستان، نشان از ناکارآمدی و یا عدم اثرگذاری مناسب برنامه‌ها و سیاست‌های اجرا شده طی سال‌های برنامه پنجم و ششم توسعه بود. در این دوره کمبود سوخت نیروگاه ها و مشکلات تامین سوخت زمستان صنعت برق کشور را با چالش جدی روبرو کرد.

قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق
به منظور رفع ناترازی های صنعت برق، در سال 1401 مجلس شورای اسلامی قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق را تصویب نمود که در آن به مواد مهمی نظیر تأمین سوخت مایع نیروگاه‌ها، احداث نیروگاه توسط صنایع انرژی بر، افزایش تعرفه صنایع انرژی بر و پر مصرف، پرداخت مطالبات صنعت برق از دولت بابت مابه التفاوت قیمت تکلیفی و تعرفه های فروش، جایگزینی نیروگاه های فرسوده با نیروگاه های با راندمان بالا و تامین مالی پروژه‌های صنعت برق مورد تصویب قرار گرفته است. هر چند این قانون در بخش برق در نوع خود به لحاظ تمرکز بر مشکلات صنعت برق و مرتفع کردن ناترازی ها بی نظیر و یا کم نظیر است ولیکن اجرایی شدن مواد این قانون نیازمند برنامه های اجرایی کوتاه مدت و میان مدت می باشد. برنامه هفتم توسعه فرصت مناسبی برای صنعت برق است تا نسبت به تدوین و تصویب برنامه های میان مدت در چارچوب قوانین بالادستی از جمله قانون مانع زدایی اقدام نماید. به منظور جلوگیری از تکرار برخی از تجربیات ناموفق گذشته در برنامه های پنجم و ششم توسعه به نظر می رسد صنعت برق کشور می بایست نسبت به پیگیری موارد زیر در تدوین برنامه تمرکز بیشتری داشته باشد.
1- سرمایه گذاری در توسعه ظرفیت نیروگاهی کشور
هر چند در طی 10 سال گذشته، تمرکز اصلی و عمده برنامه های صنعت برق کشور بر بخش تولید بوده است، اما متاسفانه این امر فاقد ساختار یکپارچه بوده است. کمبودهای موجود در بخش تولید که فشار مضاعفی بر صنعت برق در ایام اوج بار وارد کرد، میتواند نشاندهنده آن باشد که روشهای پیشین در خصوص خرید تضمینی برق، گواهی ظرفیت، قراردادهای خرید تضمینی ECA، نقش پر رنگ وزارت نیرو در تعیین شرایط و کنترل ورود سرمایه گذاران جدید، عدم کنترل ریسک های سرمایه گذاری و فضای نا امن تجارت برق و … پاسخگوی نیاز کشور نبوده و نیاز به رویکردی جدید در این حوزه وجود دارد.
فارغ از میزان سرمایه گذاری، با توجه به کمبود سوخت اولیه، تغییر فن آوری و ورود تجدید پذیرها و مسائل زیست محیطی به نظر می رسد، بخش توسعه ظرفیت تولید برق نیازمند تدوین برنامه بلندمدت جدیدی می‌باشد. برنامه هفتم توسعه می‌تواند فرصت مناسبی برای تعیین این ساختار باشد. تعیین برنامه بلندمدت تامین و تخصیص انرژی کشور، سهم نیروگاه های مختلف از سبد تامین برق، افزایش بازدهی و کاهش مصرف سوخت، جایگزینی نیروگاه های قدیمی، شیوه و مدل گسترش نیروگاه های تجدیدپذیر، مبادلات برق با کشورهای همسایه از مواردی است که بایستی در برنامه هفتم توسعه به آن توجه ویژه ای شود.
2- بهینه سازی و مدیریت مصرف
تمرکز زیاد بر روی افزایش ظرفیت تولید در طی سالهای گذشته در کنار کاهش قیمت نسبی قیمت برق با توجه به میزان تورم در اقتصاد ایران منجر به رشد سالیانه حدود 5% مصرف برق در طی سالهای گذشته در کشور شده است. تغییرات اقلیمی، کاهش ذخایر سدها و افزایش دما در ایام تابستان منجر به تشدید ناترازی تولید و مصرف برق کشور شده است. مشکلات تامین برق کشور در سال 1400 توجه به مباحث مدیریت مصرف و کاهش شدت انرژی در کشور را پررنگ تر کرد. اما به نظر نمیرسد سیاستگذاری دقیق و بلند مدتی در این حوزه وجود داشته باشد و آیین نامه ها و برنامه های در این حوزه عمدتاً کوتاه مدت و سالانه بوده و کمتر برنامه ها و مشوق های بلند مدت مورد توجه قرار گرفته است. از سوی دیگر منابع تامین مالی این طرح های نیز عمدتا می بایست از ماده 12 قانون رفع موانع تولید و ماده 61 قانون اصلاح الگوی مصرف تامین می شود که ریسک بالایی را به سرمایه گذاران وارد میکند. تبیین سازوکارهایی برای ورود شرکت های خدمات انرژی، مشارکت صنایع انرژی بر کشور در بهینه سازی مصرف، تدوین و تعریف ابزارهای مالی برای تامین مالی این پروژه (نظیر راه اندازی بازار گواهی انرژی صرفه جویی که در دست اقدام می باشد) در کنار سیاست‌های قیمتی مناسب برای مشترکین پر مصرف می تواند به کاهش مصرف برق کشور در ایام اوج بار و هم در کل سال کمک شایانی نماید. می بایست توجه کرد که با توجه به مشکلات مربوط به توسعه بخش تولید، سیاستگذاری و ارائه برنامه بلند مدت در این بخش برای مجموعه حکمرانی کشور اجتناب ناپذیر است و می بایست از اولویت های برنامه هفتم توسعه کشور باشد.

3- توسعه شبکه انتقال و توزیع
بر اساس سیاست های کلی اصل 44 شبکه های برق کشور در اختیار دولت بوده قابل واگذاری به بخش خصوصی نیست. از سوی دیگر توسعه ظرفیت تولید بدون توسعه مناسب در شبکه برق کشور، عملا کمک چندانی به تامین برق کشور نخواهد کرد. توجه اساسی به سرمایه گذاری، توسعه و نگهداری، بهره برداری، نرخ¬گذاری و تامین مالی شبکه برق کشور می بایست از اولویتهای برنامه هفتم توسعه باشد. متاسفانه با توجه به ماهیت انحصار طبیعی و مالکیت 100 درصدی دولت در این بخش و عدم صدور اجازه به بخش خصوصی برای مشارکت در توسعه شبکه برق کشور، در طی برنامه های گذشته توجه کافی و مناسبی به این بخش نشده و شبکه برق کشور نیازمند سرمایه گذاری کلانی در این حوزه است. در حال حاضر نرخ گذاری هزینه های اتصال و خرید انشعاب و ترانزیت برق پاسخگوی هزینه های بلند مدت شبکه برق کشور نیست. تعیین سازوکار قیمت گذاری، تامین مالی و دسترسی عادلانه به شبکه انتقال و توزیع می بایست از اولویتهای دیگر برنامه هفتم توسعه قرار گیرد.

4- ساختار حکمرانی صنعت برق
در طی سال‌های گذشته تغییرات زیادی در صنعت برق کشور در حوزه حکمرانی وجود داشته است. تغییر جایگاه مدیر عامل توانیر از معاونت وزیر به سطح شرکت مادر تخصصی، تشکیل شرکت مدیریت شبکه برق ایران و بازار برق، استقلال شرکت های توزیع، تفکیک شرکت های بهره برداری از نیروگاه ها، تاسیس سانا و سابا، واگذاری نیروگاه ها به بخش خصوصی، تاسیس بورس انرژی، انفکاک تولید از توانیر و تاسیس شرکت مادر تخصصی تولید برق حرارتی، ادغام سانا و سابا و تاسیس ساتبا و ارتقاء آن به سطح معاونت وزیر و … تنها بخشی از تغییرات ساختاری حکمرانی صنعت برق کشور در 20 سال گذشته بوده است.
در کنار موارد فوق اختیارات وزارت نیرو در دو دهه گذشته محدود شده است. تعیین تعرفه های فروش برق نه تنها در اختیار وزارت نیرو نیست، بلکه حتی در برخی از موارد در دولت نیز تعیین نشده و عملاً در مجلس شورای اسلامی و در قوانین مصوب آن تعیین می شود. شیوه سرمایه گذاری و خرید برق از نیروگاه های حرارتی جدید در شورای اقتصاد تعیین میشود. نرخ ترانزیت در آیین نامه های مصوب هیئت وزیران و شورای اقتصاد تعیین شده است. برنامه ریزی سوخت مورد نیاز در شرکت‌های ملی گاز ایران و پالایش و پخش نفت انجام می شود و نوسانات مربوط به آن در فصول سرد سال تاثیر زیادی بر عملکرد بخش برق دارد. صنایع بزرگ کشور در برخی موارد بدون مطالعه دقیق در خصوص امکان پذیری تامین برق و سوخت مورد نیاز احداث می شوند. به عبارت دیگر وزارت نیرو مسئولیتهایی دارد که اختیارات آن را به طور کامل ندارد. توسعه بورس برق و اجرای ماده 2 قانون مانع زدایی برای تأمین سوخت نیروگاهی تا حدودی می تواند مشکلات فوق را برطرف کند ولی در عین حال افزایش اختیارات وزارت نیرو در حوزه هایی که پاسخگوست یکی از نیازهای حیاتی صنعت برق کشور در سالهای آتی است که می تواند در برنامه هفتم توسعه به جد به آن پرداخته شود.

5- توسعه بورس برق
شیوه تنظیم گری در صنعت برق کشور در طی دو دهه گذشته با مشکلاتی همراه بوده است. تمرکز عمده نهاد تنظیم گر (هیئت تنظیم بازار برق ایران) عمدتا بر روی بخش تولید و طراحی سازوکارهای بازار برق ایران بوده و سایر بخش های زنجیره تامین یا در حوزه اختیار ایشان نبوده (نظیر سوخت، تعرفه فروش برق و نرخ ترانزیت) و یا تمرکز کمتری بر آن داشته است (شبکه توزیع و انتقال). این نوع از تنظیم‌گری نتیجه ای جز ایجاد ناترازی‌های فنی و مالی برای صنعت برق کشور به همراه نداشته است. از سوی دیگر حتی در مواردی که کاملا در اختیار وزارت نیرو و نهاد تنظیم گر بوده است، واکنش های نهاد مذکور به تغییرات و مشکلات ایجاد شده (نظیر بحران ارزی سال 91 و سال 99 تا 1400) متناسب با شرایط بازار نبوده و با تأخیر همراه بوده است. بورس انرژی نیز در سال‌های گذشته به‌رغم توسعه معاملات خود نتوانسته است نقش مهم و اثرگذاری در تعیین قیمت ها و یا ارسال علامت به سرمایه گذاران داشته باشد.
با توجه به شیوه تنظیم گری فعلی در بازار برق، شیوه تعیین تعرفه سوخت نیروگاهی و تعرفه های فروش به مشترکین، سرمایه گذاری در صنعت برق نه در قالب سازوکارهای تجاری رایج در بقیه بخش های صنعتی، بلکه متکی بر قراردادهای خرید تضمینی، سوخت صرفه جویی شده، گواهی صرفه جویی انرژی و … بوده است. این سازوکار باعث شده است که تمامی راه های سرمایه گذاری در بخش تولید، به وزارت نیرو منتهی شود که وزارت نیرو نیز امکان و توانایی پاسخگویی به آن را نداشته است. این شیوه تنظیم بازار و رگولاتوری باعث عدم جذب سرمایه به صنعت برق کشور شده است و عملا بخش عمده ای از نیروگاه‌های ساخته شده در کشور با استفاده از تامین مالی صندوق توسعه ملی و بخش اندکی با منابع نهادهای عمومی صورت گرفته و بخش خصوصی واقعی به صنعت برق کشور ورود نکرده است.
تغییر در این فضا و ایجاد فضایی مناسب‌تر برای سرمایه گذاری در صنعت برق کشور نیازمند توسعه بورس برق است که می‌تواند در برنامه هفتم توسعه به آن پرداخت.

مصطفی رجبی‌مشهدی، مدیرعامل شرکت مدیریت شبکه برق ایران