صدور سند بستر رودخانه‌ها، گامی برای تحقق حکمرانی خوب آب
صدور سند بستر رودخانه‌ها، گامی برای تحقق حکمرانی خوب آب
آب راز جاویدان حیات؛ و زمین جایگاه رویش زندگی است. این دو رکن اساسی آفرینش، در طی قرون متمادی شاهرگ‌های این کره خاکی را تشکیل داده و تمدن‌های بزرگی را در جوار رودخانه‌ها پدید آورده‌اند. تا هنگامی که بشر، خود را جزئی از طبیعت می‌دانست، این راه های آبی زمین به موازات راه شیری کهکشان، ملهِم زندگی بود تا آن گاه که سنت‌های انسان با مدرنیزاسیون، در هم تافت و ملغمه‌ای ساخت که بی‌دست یازیدن بر تمام ارکان طبیعت، ناقص می‌نمود.
یادداشت؛

حسین زمانی، مدیرکل دفتر حقوقی شرکت مدیریت منابع آب ایران

آب راز جاویدان حیات؛ و زمین جایگاه رویش زندگی است. این دو رکن اساسی آفرینش، در طی قرون متمادی شاهرگ‌های این کره خاکی را تشکیل داده و تمدن‌های بزرگی را در جوار رودخانه‌ها پدید آورده‌اند. تا هنگامی که بشر، خود را جزئی از طبیعت می‌دانست، این راه های آبی زمین به موازات راه شیری کهکشان، ملهِم زندگی بود تا آن گاه که سنت‌های انسان با مدرنیزاسیون، در هم تافت و ملغمه‌ای ساخت که بی‌دست یازیدن بر تمام ارکان طبیعت، ناقص می‌نمود.
رودخانه‌ها نیز از این رهآورد‌ نو بی‌نصیب نماندند و پس از خرجِ آب و آلودگی مابقی آن، نوبت به اراضی بستر آنها رسید که متمول از آب و غنی از خاک و مصالح بود و گاه چنان منظره چشم نوازی داشت که دریا را چنین نظرگاهی نبود. با این تغییرات جدید در زیست بشر، ضرورتی ایجاد شد تا برای نیل به حکمرانی خوب آب، بستر رودخانه ها را از سوء استفاده‌های احتمالی و پدیده‌های مذمومی مانند زمین خواری که علاوه بر اراضی بستر، به طور مستقیم بر آب رودخانه ها و مدیریت سیل مؤثر است، وارهانید. یکی از مهم ترین اهداف این نوع حکمرانی، تثبیت وضعیت مالکیت بستر رودخانه ها است.
توجه خاص قانون‌گذار به بستر رودخانه‌ها و ویژه انگاشتن آن از سایر اراضی به سال 1347 و ماده (2) قانون آب و نحوه ملي شدن آن برمی‌گردد که به صراحت نص، بستر انهار طبیعی و رودخانه‌‌ها را اعم از این که آب دائم یا فصلی داشته باشند متعلق به دولت اعلام نمود و تعیین حد و حدود و اجازه برای ایجاد هرگونه اعیانی در آن و اختیار پیگیری قضایی در این باره را به وزارت آب و برق سابق سپرد.
پس از استقرار جمهوری اسلامی ایران، ماده (2) قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361 نیز متأثر از اصل (45) قانون اساسی، رویکرد تقریباً مشابهی را در پیش گرفت؛ با این تفاوت که بستر رودخانه‌ها را جزو مشترکات و در اختیار حكومت جمهوري اسلامي ايران محسوب کرد و علاوه بر ایجاد اعیانی، اجازه هر نوع حفاري و دخل و تصرف در بستر رودخانه‌ها را نیز در صلاحیت وزارت نیرو قرار داد و حتی در ماده (48) آن، صدور مجوز بهره برداري از شن و ماسه و خاک رس بستر و حريم رودخانه‌ها را منوط به کسب موافقت قبلي وزارت نيرو دانست.
آشکار است که بستر رودخانه‌ها، به تبع آبی که در آن وجود داشته یا دارد، اعتبار پیدا می کند و بدون توجه به آن، اساساً فاقد معنی و به قول فقها، سالبه به انتفاء موضوع خواهد بود. از این رو، هنگامی که قانونگذار، تعیین حدود و ثغور بستر رودخانه ها و اجازه هرگونه دخل و تصرف در آن را به وزارت نیرو واگذار کرده و نماینده و ذی سمت در حراست از بستر و حریم رودخانه‌ها برای اقامه دعوی قضایی که از شئون مالکان یا مدعیان مالکیت یا نماینده قانونی مالک به شمار می‌رود دانسته است، بدیهی است که مدیریت و اداره رودخانه در حیطه وظایف و اختیارات وزارت نیرو است و به استناد قاعده فقهی «اذن در شیء، اذن در لوازم آن است»، مدیریت و اداره بستر آن نیز جزو اختیارات و وظایف وزارت نیرو قرار می‌گیرد.
شاید پرسشی به ذهن متبادر گردد که چرا تا پیش از این، مسئله اخذ سند برای بستر رودخانه‌ها مطرح نبود؟ پاسخ این پرسش را باید در تکلیف قانونی ناشی از قانون جامع حدنگار (کاداستر) کشور مصوب 1393 جست و جو کرد که تمام دستگاه‌های اجرایی را مکلف به اخذ سند مالکیت برای اراضی تحت مالکیت یا اداره خود نموده است.
به موجب ماده (3) قانون یادشده، «سازمان ]ثبت اسناد و املاک کشور[ مکلف است ظرف مدت پنج سال از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، حدنگاری را به نحوی به انجام برساند که موقعیت و حدود کلیه املاک و اراضی داخل محدوده مرزهای جغرافیایی کشور اعم از دولتی و غیردولتی و همچنین موقعیت و حدود کلیه کوه‌ها، مراتع، جنگل ها، دریاها، دریاچه‌‌ها، تالاب‌‌ها، اراضی مستحدث ساحلی، مسیل‌‌های دایر و متروکه و جزایر کشور، مشخص و تثبیت شود و امکان بهره ‌برداری از نقشه‌ها و سایر اطلاعات توصیفی و ثبتی کلیه املاک و اراضی کشور به صورت نقشه و اسناد مالکیت حدنگار در نظام جامع میسر گردد، به گونه‌ای که هیچ نقطه‌ای از کشور بدون نقشه و اسناد مالکیت حدنگار نباشد» و به قرار ماده (9) همان قانون، «کلیه دستگاه ها مکلفند تمام مستندات و اطلاعات توصیفی املاک متعلق به خود یا تحت اداره خود از جمله مشخصات ثبتی، کاربری، نام بهره‌ بردار و نقشه‌های مختصات جغرافیایی املاک مذکور را با رعایت جنبه‌های امنیتی حداکثر ظرف مدت دو سال از تاریخ لازم ‌الاجرا شدن این قانون تهیه نموده و جهت صدور سند مالکیت حدنگار در اختیار سازمان قرار دهند».
در باب عبارت «دولت جمهوری اسلامی ایران» مندرج در اسناد صادره برای بستر رودخانه‌ها نیز باید توجه داشت که طبق موازین حقوقی-سیاسی، مفهوم دولت (State) به کلیتی مشتمل بر مردمی که در سرزمینی معین و تحت حاکمیت خاصی سکونت دارند، اطلاق می‌گردد که در نظام سیاسی-حقوقی ایران، از آن به عنوان دولت جمهوری اسلامی ایران یا حکومت جمهوری اسلامی ایران یا نظام جمهوری اسلامی ایران نام برده می‌شود و مفهومی فراتر از قوه مجریه (Executive) دارد.
به سیاق قانون نویسی- قانونگذاری و دکترین حقوقی در ایران، هنگامی که واژه «دولت» به تنهایی به کار می رود، غالباً مراد، قوه مجریه است و هنگامی که به صورت عبارت «دولت جمهوری اسلامی ایران» استفاده می‌گردد، منظور، حکومت جمهوری اسلامی ایران است.
از این رو، این اسناد از باب مالکیت اداری (مدیریتی) بستر رودخانه به نام دولت جمهوری اسلامی ایران (که همانا حکومت جمهوری اسلامی ایران است) صادر می‌گردد و نمایندگی دولت جمهوری اسلامی ایران در مقوله مدیریت اصلی و اداره کلی آنها (حفاظت و نگهداری بستر رودخانه ها از طریق اقدامات اجرایی و قضایی) در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی به وزارت نیرو سپرده می‌شود؛ هر چند که این موضوع، نافی وظایف فرعی دستگاه های اجرایی دیگر در انجام وظایف قانونی خود در پیکره‌های آبی (مانند پیشگیری و ممانعت و جلوگیری از آلودگی منابع آب یا حفاظت از اکوسیستم آنها) نخواهد بود.
نکته بسیار مهمی نیز که باید از لحاظ حکمرانی مطلوب مورد توجه قرار گیرد، مفهوم «مشترکات» است. مشترکات، نوعی از اموال یا ثروت عمومی است که از آنِ عموم مردم بوده و شرعاً قابلیت واگذاری و تملک خصوصی ندارد و از باب اداره برای مصالح عامه، در اختیار حکومت قرار گرفته است و واجد نوع خاصی از مالکیت است که شاید بتوان از آن به عنوان مالکیت اداری تعبیر نمود.
صدور اسناد برای بستر رودخانه‌ها به نام «دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی وزارت نیرو»، باعث تثبیت وضعیت حقوقی اراضی مذکور به عنوان مشترکات (مطلقاً غیرقابل واگذاری و غیرقابل فروش) می‌گردد و علاوه بر جلوگیری از تجاوز اشخاص به این اراضی و پیشگیری از پدیده مذموم زمین خواری، از تبعات نامطلوب و تالی فاسدی که مبتلابه اراضی ملی و منابع طبیعی است و به مرور زمان و بروز مسائلی مانند قانونگذاری جدید، قابلیت واگذاری پیدا می‌کند و به تملک اشخاص در می‌آید، جلوگیری به عمل می‌آورد.
با نگرش بر تمامی این جوانب است که یکی از مهم ترین لوازم استقرار حکمرانی خوب آب یعنی تثبیت مالکیت بستر رودخانه‌ها رخ می‌نماید. در تأييد مطالب گفته شده بايد از تفاهم نامه سه جانبه (سال 1397) مابين سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، سازمان جنگل ها مراتع و آبخيزداري کشور و وزارت نيرو ياد نمود که به صراحت، بستر رودخانه هاي دائمي و فصلي، مسيل‌ها و انهار طبيعي را خارج از مصاديق اراضي ملي (جنگل، مرتع و بيشه) به شمار آورده و مشمول اخذ سند توسط سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري نمي‌داند که حتي شکايت مطروحه مبني بر ابطال آن در هيئت عمومي ديوان عدالت کشور نيز رد گرديده است.
خالي از لطف نيست که در پايان، به رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره پرونده 9800402 تاريخ 07/11/1399 كه صحه اي بر این نظرات است، نگاهی بيندازيم: «با توجه به اينکه برابر مواد (1) و (2) قانون ملي شدن جنگل‌ها و مواد (1) و (2) قانون توزيع عادلانه آب و اصل (45) قانون اساسي، امـلاک ملـي و منابع طبيعي و بستر سيل‌ها و انهار طبيعي و مسيل‌ها و رودخانه ها در اختيار حکومت اسلامي است و تمامي اسناد به نمايندگي از طرف دولت به نام سازمان جنگل‌ها و مراتع و وزارت نيرو صـادر مي‌شود.
بنابراين بر حسب تفاهم نامه مورد شکايت اولاً: اگرچه سند املاک موضوع تفاهم نامه به نام وزارت نيرو صادر مي‌شود ولي از مالکيت دولت خارج نشده است. ثانياً: مطابق تبصره «1»، «2»، «3» و «4» ماده (2) قانون توزيع عادلانه آب، تعيين نهايي بستر و حريم و اجازه ايجاد هر نوع اعياني و حفاري و دخل و تصرف در بستر رودخانه‌ها و انهار طبيعي … ممنوع است مگر با اجازه وزارت نيرو و متولي رفع تصرف اعياني هاي موجود در بستر و حريم انهار و خلع يد و قلع و قمع نيز وزارت نيرو مي‌باشد و در ماده (48) نيز صدور مجوز بهره برداري از شن و ماسه و خاک رس بستر و حريم رودخانه‌ها، انهار و مسيل‌ها و حريم قانوني سواحل درياها و درياچه ها منوط به کسب موافقت قبلي وزارت نيرو شده است.
علاوه بر مراتب، مطابق حکم ماده (9) قانون جامع حدنگار نيز صدور سند مالکيت به نام وزارت نيرو به نمايندگي از طرف دولت، صرفاً در خصوص بستر رودخانه هاي دائمي فصلي، مسيل ها و انهار طبيعي، علاوه بر اينکه مغاير قانون نيست بلکه مستلزم آن است که سند مالکيت به نمايندگي از دولت به نام وزارت نيرو صادر شود تا از باب نظارت و طرح دعوي بر عليه متصرفين و متجاوزين به اين املاک در محاکم دادگستري داراي سمت بوده و همچنين مجاز به انعقاد قرارداد به عنوان مالک براي بهره برداري و صدور پروانه براي متقاضيان مي‌باشد. بنابراين تفاهم نامه مورد اعتراض مغاير قانون و خارج از اختيار وضع نشده و ابطال نشد».